铁岭县人民政府办公室关于印发关于进一步推进县级公立医院综合改革实施方案的通知

铁县政办发〔2017〕16号

各乡镇人民政府、种畜场办事处，县政府相关部门：

　　经县政府同意，现将《关于进一步推进县级公立医院综合改革实施方案》印发给你们，请结合实际，认真贯彻执行。

　　铁岭县人民政府办公室

　　2017年7月19日

关于进一步推进县级公立医院

综合改革实施方案

　　为推进我县县级公立医院综合改革深入开展，根据中共辽宁省委办公厅、辽宁省人民政府办公厅《关于持续推进深化医药卫生体制改革的实施意见》（辽委办发〔2017〕8号）精神，以及《关于确定我省首批县级公立医院综合改革示范县的通知》（辽卫发〔2016〕73号）要求，结合我县实际，制定本实施方案。

　　一、总体要求和工作目标

　　坚持保基本、强基层、建机制的基本原则，坚持公立医院公益性质，以破除以药补医机制为关键环节，注重改革的系统性、整体性和协同性，注重体制机制创新和治理体系与能力建设，注重治本与治标、整体推进与重点突破的统一，统筹推进管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、医保制度、监管机制等综合改革，建立起维护公益性、调动积极性、保障可持续的运行新机制；加强以人才队伍为核心的能力建设，不断提高县级公立医院医疗卫生服务水平。

　　二、主要任务

　　（一）改革管理体制。

　　1．建立强有力的领导体制。成立了由县政府主要负责同志任组长，分管领导任副组长，相关部门主要领导为成员的铁岭县深化医药卫生体制改革领导小组，负责公立医院的发展规划、章程制定、重大项目实施、财政投入、运行监管、绩效考核等工作。

　　2．明确公立医院的功能定位。县级公立医院是公益二类事业单位，是县域内的医疗卫生中心和农村三级医疗卫生服务网络的龙头以及城乡卫生服务体系的纽带，是政府向县域居民提供基本医疗卫生服务的重要载体。承担县域居民的常见病、多发病诊疗，危急重症抢救和疑难疾病转诊，基层医疗卫生机构人员培训指导以及部分公共卫生服务、自然灾害和突发公共卫生事件应急处置等任务。

　　3．建立和完善公立医院法人治理结构。落实独立法人、人事管理、岗位设置、内部分配、年度预算执行等自主经营管理权。建立考核评价指标体系，突出功能定位、职责履行、费用控制、运行绩效、财务管理、成本控制和社会满意度等考核指标，考核结果向社会公开，并与医院财政补助、医保支付、工资总额以及院长薪酬、任免、奖惩等挂钩。开展公立医院"去行政化"的改革试点，取消公立医院的行政级别，县级卫生行政部门负责人不得兼任县级公立医院领导职务。

　　4．合理规划、科学配置医疗资源。依据全县区域卫生规划和医疗机构设置规划，鼓励、引导县域内医疗资源优化整合，继续推进县级医院能力建设。加强县医院中医科基本条件和能力建设，积极引导医疗机构开展成本相对较低、疗效相对较好的中医药诊疗服务。合理控制县级公立医院床位规模和建设标准，禁止举债新建医院或举债购置大型医用设备。

　　（二）建立科学补偿机制。

　　5．完善补偿机制。县级公立医院取消药品加成减少的合理收入，通过调整医疗服务价格、增加财政补助和医院节约运行成本等办法解决。调整医疗服务价格补偿要达到85%左右，医院通过内部挖潜分担5%左右，10%左右由各级财政补助解决。县财政根据公立医院改革数量、改革进展、考核结果等情况适当给予补助；其余不足部分由县级财政纳入预算。充分发挥医疗保险补偿作用，医保基金通过购买服务对医院提供的基本医疗服务予以及时补偿，缩小医保基金政策内报销比例与实际报销比例的差距。

　　6．理顺医疗服务价格。按照“总量控制、结构调整、有升有降、逐步到位”的原则，综合考虑取消药品加成、医保支付能力、群众就医负担以及当地经济社会发展水平等因素合理调整价格，逐步理顺医疗服务比价关系，体现医务人员技术劳务价值。提高诊疗、手术、护理、床位和中医服务等项目价格。其中诊查费实行全省统一价格，大型医用设备检查、治疗价格和检验类项目价格不得上调。充分考虑区域特点、医院等级、群众接受能力等因素，依据上年药品购进额加成15%的部分作为基数，按规定的补偿比例，测算医疗服务价格调整方案，报市相关部门审批，并将批复文件及相关测算资料报县相关部门备案。

　　7．落实政府投入责任。在严格控制公立医院建设规模、标准的基础上，全面落实政府对县级公立医院符合规划的基本建设及大型设备购置、重点学科发展、人才培养、符合国家规定的离退休人员费用、政策性亏损、承担公共卫生任务和紧急救治、支边、支农公共服务等投入政策。县财政给予适当支持，落实对中医药的政府投入倾斜政策。

　　（三）改革医保支付制度。

　　8．深化支付方式改革。在开展医保付费总额控制的同时，加快推进按疾病分组支付方式为主的付费方式改革，逐步将医保支付方式改革覆盖所有医疗机构和医疗服务，推动医疗机构规范行为、控制成本。科学合理测算和确定付费标准，建立完善医保经办机构和定点医疗机构之间的谈判协商机制与利益风险分担机制，逐步由医保经办机构与公立医院通过谈判方式确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。医保经办机构要根据协议约定按时足额结算并拨付资金。建立健全医保支付制度与临床路径管理、分级诊疗制度、家庭签约服务等制度的衔接机制。

　　9．加强医保对医疗服务的监督和制约。充分发挥各类医疗保险对医疗服务行为和费用的调控引导与监督制约作用。利用信息化手段，逐步健全医保对医务人员用药、检查等医疗服务行为的监督。加强对基本医保目录外药品使用率、药占比、次均费用、参保人员负担水平、住院率、平均住院日、复诊率、人次人头比、转诊转院率、手术和择期手术率等指标的监控。

　　（四）完善药品和医用耗材供应保障制度。

　　10．完善药品和医用耗材集中采购办法。县级公立医院使用的药品必须通过省级药品集中采购平台进行网上公开交易。进一步增强医疗机构在药品招标采购中的参与度，切实降低药品价格，有效遏制药品购销领域的腐败行为和不正之风。逐步建立基本药物与非基本药物采购衔接机制。县级公立医院要按照规定优先使用基本药物和常用低价药品。基本药物费用比例不低于药品总费用的35%。坚持公开透明、公平竞争，推进高值医用耗材通过省级平台网上采购。在保证质量的前提下，鼓励采购国产高值医用耗材。建立健全检查督导制度，将推行“两票制”纳入公立医院绩效考核。

　　11．保障药品供应。建立药品出厂价格信息可追溯机制，实现中间环节加价透明化。生产企业是药品质量和保证供应的第一责任人。药品由中标生产企业直接配送或自行委托有配送能力的经营企业配送到指定医院。加强合同管理，严格采购付款制度。

　　12．严格执行诚信记录和市场清退制度。对在采购中提供虚假证明文件、蓄意抬高或恶意压低价格、供应不达标药品、未按规定及时配送供货，以及向采购机构、医院和个人进行商业贿赂的药品生产和流通企业，取消其供货资格。建立高效的产品质量和配送服务监管机制，建立生产经营企业诚信记录和不良记录，及时公布不良记录。依据国家卫生计生委《关于建立医药购销领域商业贿赂不良记录的规定》（国卫法制发〔2013〕50号）严肃处理。

　　（五）深化人事分配制度改革。

　　13．合理核定编制。根据省编委办、卫生厅、财政厅《关于印发辽宁省公立医院机构编制管理意见（试行）的通知》（辽编办发〔2012〕30号）精神，在本级事业单位编制总量内科学合理确定县级公立医院人员编制，有条件的地区可探索编制备案制管理模式。

　　14．改革人事制度。结合卫生行业实际，充分考虑社会需求、事业发展和队伍建设等因素，在试点的基础上，逐步推进编制备案制。全面推行聘用和岗位管理制度。以核定的编制总量为基础，优化人员结构，按照岗位设置相关文件规定的专业技术岗位结构比例合理配置医师、护士、药师和技术人员、管理人员以及必要的后勤保障人员，建立按需设岗、竞聘上岗、按岗聘用、合同管理的新机制，由身份管理向岗位管理转变。落实县级公立医院用人自主权，对医院急需的高层次人才和紧缺人才，可按规定程序在履行编制核准和经报人力资源社会保障部门批准后,采取直接考核的方式公开聘用。卫生专业技术岗位设置不低于单位岗位总数的80%。全面推行聘用制度和岗位管理制度。对于急需的专业人才应适当简化招聘程序，提供更为优惠的岗位设置政策。改革职称评定办法，落实向基层倾斜政策。适当提高县级医院高级岗位结构比例。

　　15．建立适应行业特点的薪酬制度。继续推进绩效工资改革，结合医疗行业特点，建立公立医院薪酬制度，完善收入分配激励约束机制。综合考虑县级公立医院的人员结构、岗位设置、事业发展、经费来源等因素确定公立医院的绩效工资总量。建立完善医院内部绩效考核机制，医院在核定的绩效工资总量内，通过科学的绩效考核自主进行收入分配，做到多劳多得、优绩优酬、同工同酬，重点向临床一线、关键岗位、业务骨干和做出突出贡献的人员倾斜，合理拉开收入差距。严禁给医务人员设定创收指标，严禁将医务人员奖金、津贴补贴等工资性收入与药品、医学检查等业务收入挂钩。允许公立医院医生通过多点执业获取合规报酬。

　　16．建立科学的绩效考评机制。卫生部门、人社部门、财政部门要切实加强组织领导，建立并完善以社会效益、运行效率、群众满意度为核心的县级公立医院绩效考评制度，同时将绩效考评管理纳入深化医改的政府工作目标中，卫生部门负责将评价结果向同级人社和财政部门通报，并向政府报告，为有关部门和政府决策提供依据，考核结果与医保支付、财政补助和绩效工资水平等挂钩，并向社会公开。医院及院长考核由卫生行政部门牵头，财政、审计、人社等部门参与。医院工作人员的绩效考核由医院负责，把医务人员提供服务的数量、质量、技术难度和患者满意度等作为重要指标，考核结果与岗位聘用、绩效分配、晋级晋职、评先评优等挂钩。

　　17．建立医疗费用控制考核问责机制。一是加强医疗费用监测。要以区域和机构医疗费用增长情况、医疗资源利用效率、医疗收入结构、医疗服务效率等主要监测指标为基础，建立医疗费用监测体系。综合考虑医疗费用的历史情况、医疗服务需求、医疗机构功能定位及诊疗特点、物价变化、经济社会发展水平等因素，科学测算，合理确定公立医院医疗费用控制的年度和阶段性目标。二是加强医疗费用排序和公开。公立医疗机构要落实医疗服务价格、药品价格和费用公示制度，根据费用指标监测情况，定期公示结果，加强信息公开和社会监督。三是严格实施考核问责。将控费目标实现情况与公立医院基建投入、设备购置投入、重点学（专）科建设投入、财政拨款预算安排等挂钩。卫生计生行政部门会同发展改革、财政等部门根据情况核减或取消资金补助。将医疗费用控制作为公立医院等级评审准入、新增床位审批和大型医用设备配置等的重要依据，纳入对所属公立医院目标管理、院长年度绩效考核和院长任期考核范围，提高控费指标所占的考核权重，对未按照目标完成费用控制要求的院长，追究其相应的管理责任。要将合理诊疗行为作为对医务人员绩效考核评价的重要内容，把合理检查、合理用药的执行情况与医务人员的评优、评先、晋升、聘用、绩效工资分配等挂钩，并纳入医疗服务信息化监管体系统一监管。

　　（六）加强医院管理。

　　18．落实院长负责制。完善公立医院院长选拔任用制度，实行院长负责制。建立并完善院长任期目标管理责任制和问责制。完善院长激励和约束机制，严禁将院长收入与医院的经济收入直接挂钩。加强院长管理能力培训，探索建立院长任职资格管理制度。

　　19．优化内部运行管理。健全医院内部决策执行机制。严格执行重大事项决策、重要干部任免、重要项目安排、大额资金使用必须经集体讨论做出决定的制度。完善以安全、质量和效率为中心的管理制度，加强成本核算，建立健全成本责任制度，强化成本控制意识，切实采取措施堵浪费、增效益。全面加强公立医院财务和预算管理，严格执行医院财务会计制度，健全财务分析和报告制度、绩效考评制度、第三方会计审计监督制度、总会计师制度和财务信息公开制度。加强公立医院精细化管理，加强经济运行分析与监测、国有资产管理等工作。实施院务公开，发挥职工代表大会的作用，加强民主决策，推进民主管理。

　　20．规范医疗服务行为。坚持依法执业，科学合理诊疗。完善公立医院用药管理、处方审核制度，规范抗菌药物等药品的临床使用。加强临床路径和诊疗规范管理，加强医疗技术临床应用管理，严格控制高值医用耗材的使用，加大对异常、高额医疗费用的预警和控制。鼓励探索医药分开的多种形式，允许患者自主选择在医院门诊药房或凭处方到零售药店购药。结合“三好一满意”活动、落实加强行业作风“九不准”和廉洁诚信行医“五项准则”等要求，大力加强行风建设、医德医风建设。强化问责机制，严肃查处不负责任或失职渎职行为。

　　（七）提升服务能力。

　　21．完善人才培养制度。加快推进住院医师规范化培训制度建设，到2020年新进入县级公立医院的医生必须经过住院医师规范化培训。加强全科医生培养。推进县域卫生专业技术人员继续教育和知识更新培训，加强县级公立医院骨干医师培训。探索专科特设岗位计划，积极引进急需高层次人才。

　　22．全面推进信息化建设。加快县级医药卫生信息资源整合，普及应用居民健康卡，逐步实现医疗服务、公共卫生、计划生育、医疗保障、药品供应保障和综合管理系统的互联互通、信息共享。加快县级公立医院信息化建设，着重规范医院诊疗行为和提高医务人员绩效考核管理能力。充分利用现有资源，开展远程会诊、远程教学查房、远程病理及医学影像诊断、远程继续教育等。强化信息系统运行安全，保护群众隐私。

　　23．落实支持和引导社会资本办医政策。完善社会办医在土地、投融资、财税、价格、产业政策等方面的鼓励政策，优先支持社会资本举办非营利性医疗机构，支持社会资本投向资源稀缺及满足多元需求服务领域。放宽社会资本办医准入范围，清理取消不合理规定，加快落实在市场准入、医疗保险定点、重点专科建设、职称评定、学术地位、医院评审、技术准入等方面对非公立医疗机构和公立医疗机构实行同等对待政策。支持社会资本举办的医疗机构提升服务能力。非公立医疗机构医疗服务价格实行市场调节价，鼓励探索多种形式引入社会资本。

　　（八）大力推行医联体建设。

　　24．深化医疗资源纵向整合。实行以县级医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生室为基础的县乡一体化管理，形成县乡村医疗卫生机构分工合作机制，构建县乡村三级联动的县域医疗服务体系。

　　全面落实城市三级医院对口支援县级公立医院制度，积极探索创新对口支援的有效形式。继续做好县级公立医院科主任导师制培训项目。县级公立医院要加强对基层医疗卫生机构的技术帮扶指导和人员培训，并建立长效机制。可采取推荐优秀管理人才参加乡镇卫生院选聘等形式，提升乡镇卫生院管理水平。强化医师多点执业、远程医疗等措施，推动医疗卫生工作重心下移、资源下沉，促进县医院和乡镇卫生院形成更为紧密的支援和分工协作机制。

　　25．推动分级诊疗制度建设。完善县级公立医院与基层医疗机构、城市医院分工协作机制，综合运用医疗、医保、价格等手段，逐步建立基层首诊、分级诊疗、双向转诊制度。规范新农合县域外转诊程序，完善县域外转诊和备案制度。建立县级公立医院与基层医疗卫生机构之间便捷、畅通的转诊转院通道，县级公立医院要为基层转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。力争2017年年底前县域内就诊率达到90%左右。

　　（九）强化服务监管。

　　26．强化行业监管。卫生行政部门要完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制，加强公立医院医疗质量安全、费用控制、财务运行等监管，严格控制医药费用不合理过快增长；做好医疗费用增长情况的监测与控制，加强对高额医疗费用、抗菌药物、贵重药品以及高值医用耗材使用等的回溯检查力度，及时查处为追求经济利益的不合理用药、用材和检查检验等行为。

　　27．发挥社会监督和行业自律作用。推进医院信息公开，定期公开财务状况、绩效考核、质量安全等信息。加强医疗行业协会（学会）在县级公立医院自律管理监督中的作用。建立完善医务人员管理信息系统和考核档案，记录医务人员各项基本信息、年度考核结果以及违规情况等。建立社会监督评价体系，充分听取社会各方面意见。改革完善医疗质量、技术、安全和服务评估认证制度。探索建立第三方评价机制，全面、客观地评价医疗质量、服务态度、行风建设等。

　　28．促进医患关系和谐。强化医务人员人文素质教育，进一步加强医德医风建设。加强舆论宣传和引导，营造全社会尊医重卫的良好氛围。加强平安医院建设，加强医疗纠纷调处，完善第三方调解机制，保障医患双方的合法权益。依法维护正常的医疗服务秩序，严厉打击伤害医务人员和“医闹”等违法犯罪行为。积极发展医疗责任保险和医疗意外保险，探索建立医疗风险共担机制。

　　三、工作步骤

　　（一）基础调研方案制定阶段（2017年7月底前完成）。

　　结合省、市相关工作要求，修订改革方案，报县政府常务会议研究通过后印发。

　　（二）综合改革全面实施阶段。

　　制定县级公立医院改革时间进度表，明确责任单位和相关责任人。

　　第一阶段（2017年8月底前完成）

　　重点完成破除“以药补医”机制（取消药品加成、全部药品实行零差率销售），同步调整收费价格，落实政府投入政策，建立新的补偿机制。

　　第二阶段（2017年9月底前完成）

　　重点建立医院法人治理结构，改革内部运行管理机制和人事分配制度，完善监管机制等。完成医院编制核定和岗位结构设置。落实聘用制和公开招聘制度，落实绩效考评机制等。

　　第三阶段（2017年10月起）

　　统筹推进其它综合改革。

　　（三）总结评估和完善阶段（2017年12月底前完成）。

　　进行阶段性总结与评估，针对存在的问题，进一步完善和调整。

　　四、保障措施

　　（一）强化组织领导。

　　试点工作由县医改工作领导小组统一领导，统筹协调县直有关部门按照职责分工，完善配套政策、督促推进我县县级公立医院综合改革试点的推动工作。制定具体实施方案和年度工作计划，细化改革任务，并将任务层层分解，落实牵头部门和进度安排，明确时间表、路线图，确保医改各项工作任务有效实施。

　　（二）强化分类指导。

　　县医改工作领导小组要明确实施综合改革医院的数量和范围，按照“科学设计、分类指导、整体推进”的原则，统筹做好县级公立医院综合改革工作。要针对县级综合医院的特点，做好制度设计，制定切合实际的改革措施，避免“一刀切”而影响改革整体效果。鼓励发挥首创精神，积极探索符合自身特点的公立医院改革路子。

　　（三）强化督查推进。

　　县政府将医改工作纳入政府目标管理绩效考核。县医改工作领导小组加强对改革试点工作的检查和指导，建立健全工作推进机制，完善监督考核办法，加大工作督查力度，以通报、约谈、督导等多种形式督促医改各项工作任务的落实。

　　（四）做好宣传培训和信息沟通。

　　开展对相关部门领导干部的政策培训和解读，熟悉掌握改革政策要求、具体操作方法和实施路径，提高工作效率和水平。深入细致做好医务人员的宣传动员，凝聚共识，调动广大医务人员参与改革的积极性、主动性、创造性，充分发挥其改革主力军作用。开展舆情监测，及时解答和回应社会各界关注的热点问题，合理引导社会预期，为改革营造良好氛围。重视改革信息的收集，大力宣传改革进展成效，顺利完成我县县级公立医院改革任务。